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2011/07/11 / kslintw

五都選後的中央與地方財政關係

【社區發展雜誌】第134期  2011.06  內政部 編印

理論上,政府組織可屬完全中央集權或地方分權型態。然實際上,絕大多數國家政府組織則屬中央與地方政府混合而成的多層級政府型態,並隨外在社會經濟條件的變化而改變。多層級政府主要係為調和中央集權與地方分權所形成的均權型態,以滿足不同區域人民的需求。惟多層級政府功能充分發揮的前提在於政府間權限劃分與協調機制需與時俱進。若權限劃分不當或缺乏適當協調機制,導致中央與地方政府事權重疊或權限劃分不清,不僅多層級政府功能難以發揮,更將升高不同層級政府間的爭議。

中央與地方政府間財政權分配制度,其目標在於透過政府間財政收支合理劃分,維持全國一致性與區域間經濟平衡發展,讓政府所提供的財貨與服務能夠滿足不同地區人民的需求,並避免不同區域的人民所享受福利過度懸殊。[1]而中央與地方政府間權限劃分又決定財政權分配型態;而此所衍生的地方財政問題亦是多層級政府架構下最難以解決的問題。

我國中央與地方政府權限劃分於憲法中有明文規定;但中央與地方財政權如何分配則缺乏明確規範。戒嚴時期,中央與地方政府間政治關係並不明確,府際關係亦未有清楚定位,中央與地方權限劃分以及財政權分配,不僅缺乏適當依據,往往只能從事作局部性調整與枝節性的處理。財政權分配制度中,最核心的架構應屬中央統籌分配稅。中央統籌分配稅的功能在於「劫富濟貧」,讓各級政府為達成其所肩負為人民服務的責任所產生的財政需求,得到最低限度的滿足。因此,有關中央與地方財政權分配制度,主要著眼於如何解決區域失衡問題以及提高資源的配置效率。

我國地方財政的研究,向來著重財政自主程度的研究,並以此作為調整中央與地方政府財政權分配的依據。然而,我國當前地方財政問題係根源於中央與地方政府權限劃分不夠明確,根據現行法律規定,我國政府組織兼含聯邦分權制與中央集權制;一方面憲法賦予省,縣政府某種程度的自治權,但憲法又賦予中央對省,縣政府極大的控制權。因此,黃世鑫等(2003)就認為:「在此種組織架構下,導致各級政府間的權限劃分不清,地方自治權限無法明確界定。此時,地方財政是否自主就無意義。」此外,為了因應外在社會與經濟條件的變化,維持中央與地方政府財政權均衡分配,如何建立不同層級政府間爭議解決以及財政權調整機制,才是解決地方財政問題關鍵所在。

五都選後,若再考量桃園縣即將升格為直轄市,在六直轄市架構下,除不同層級政府間權限重新劃分有其急迫性外,本文認為建立一套較合理的財政權劃分制度,讓各級政府的功能夠充分發揮。此外,本文亦強調建立一套溝通與爭端解決的協商機制有其必要性;如此才能讓各級政府的權責能適時、適當的調整,以因應經濟社會結構快速變遷的需要。


[1] 黃錦堂(1995,第六章)亦認為「地方財政調整制度設計的原則為『平等原則』,更精確言之,為『生活水平平等之原則』。在制度設計上,這主要係經由統籌分配稅款制度達成。統籌分配稅中的絕大部分,必須以『劫富濟貧』為任務,亦即必須調整同一行政層級地方自治主體間因地理、人文以及經濟結構方面的差距所導致的稅收能力的差距。」

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