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2011/04/13 / kslintw

投資中國政策與台灣勞工基本薪資的連動關係

原 勞委會《台灣勞工季刊》基於專業邀稿,卻因「某些」因素而不予刊登!

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爭論多時的基本工資調整,終於在2010年9月13日由行政院勞委會召開的基本工資審議委員會拍板定案,基本工資由新台幣17,280元調整為19,880元,調幅為3.47%,而基本薪資則由95元調升為98元。

此次基本工資調整過程中,勞資雙方對調整幅度並無共識。代表資方的六大工商團體透過傳播媒體向社會喊話,認為台灣經濟尚未完全復甦,企業獲利狀況普遍不佳,此時基本工資調整幅度過高,除妨礙廠商投資意願外,亦會迫使企業加速外移,對勞工工作機會的維持與創造反而不利。另一方面,勞工團體則以國際勞工組織(ILO)所建議的公式,算出此次基本工資應提高為22,115元。可惜,在「唯經濟發展論」仍為社會主流價值的台灣並未得到足夠的支持。勞委會最後只有以「通盤參考包括物價指數,經濟成長數據及就業狀況等相關因素」為由,做出基本工資調升3.4%的建議案,陳報行政院核定。 

1930年2月20日國民政府批准ILO的《1928年創設釐定最低工資機構公約》。1936年國民政府雖處於訓政時期,仍於該年12月23日公布《最低工資法》,規定成年工資以維持其本身以及提供無工作能力親屬二人之必要生活為準。由於該法所定「最低工資」標準較嚴,不利於威權體制採取讓資方在勞工薪資與廠商利潤分配過程中,處於較優勢地位的政策,故國民政府遷台後,《最低工資法》從未實施,另於1968年3月16日由行政院頒布《基本工資暫行辦法》做為《最低工資法》施行前,基本工資訂定的依據。由此可知,威權體制下,最低工資的調整是統治者給予勞工的恩賜,而非憲法所賦予勞工應享的權利。

1984年《勞動基準法》正式施行,確立訂定「基本工資」的法源基礎;其後,1986年12月3日總統明令廢止最低《最低工資法》。依《勞動基準法》第21條規定:「工資由勞雇雙方議定之,但不得低於基本工資」。相較於《最低工資法》中「最低工資」的定義,《勞動基準法》中「基本工資」意涵就顯得很模糊,由於《勞動基準法》並未賦予「基本工資」明確的定義,導致勞資雙方以及政府部門在基本工資調整過程中對基本工資有不同認知,而所提出基本工資調整公式亦有很大的差異。部分學者認為缺乏客觀參考公式是現行審議機制的缺失。其實,確立「基本工資就是最低工資」才是正本清源之道。

全球化的過程改變了世界各主要總體經濟環境,不同總體經濟變數間的關係出現很大的變化。由於最低工資係由維持勞工基本生活的角度切入,總體經濟環境可能會因全球化而有巨大的改變,但維持勞工基本生活所需要件不可能有太大的變化,顯示只有將基本工資的內涵回復到最低工資,才能減少不必要的爭議,不然未來勞資還會再為哪些經濟變數是客觀參考指標而爭議不休。舉例說,七○至八○年代中期,當時全球化型態以商品貿易自由化為主,台灣採取出口導向的發展策略,以出口勞力密集商品為主,當時台灣與其他亞洲四小龍成員搭上歐美先進國家貿易開放列車,商品出口帶動經濟快速成長。為擴大生產規模以應歐美市場需求,廠商必須以較高的薪資吸引更多勞工投入,所以,出口成長亦帶動薪資所得的成長。此時台灣經濟發展模式是國內生產毛額、出口以及薪資所得三者同步成長,只要出口有成長,薪資所得就會跟著成長。八○年代中期之後,全球化形態轉變為資金與技術移動自由化下,台灣廠商為追求「降低成本」策略,陸續將生產外移中國,國內工作機會跟著萎縮,但國內生產毛額(GDP)仍因機器設備、半成品零組件大量出口到中國而有所成長,而薪資所得卻因工作機會創造不夠快而呈現停滯狀態。此時,經濟成長率、薪資所得率以及失業率呈現完全不同方向的變化,顯示三者的變動關係受到全球化型態而有不同影響,然而維持勞工必要的生活水準卻決定於實質薪資所得以及工作機會,所以,不先釐清基本工資的定義,未來還會出現哪些經濟變數才是客觀指標的爭議。

本文不擬討論基本工資合理的調整幅度或最佳的調整公式,而是從1987年至2008年期間,台灣民主轉型以及全球化大浪潮的角度探討民主化、全球化與薪資所得成長、失業率間的關連,並試圖解釋為何1997年至2007年期間,我國僅有兩次幅度不大的基本工資調整,以及2000年至2008年期間勞工平均薪資成長率逐年下降以及失業率居高不下背後真正原因,以作為政府在釐訂台灣整體發展策略的參考。

1. 民主政治體制下 薪資所得成長較快

民主政治制度除了透過《憲法》以及相關法律保障人民基本政治權利,對政治人物或政黨的施政作為做定期評估外,民主政治制度更讓政策形成過程中,允許不同看法、不同階層的公民參與,進而對重要議題形成共識,所以,民主政治制度最可貴之處,在於不同階層的成員均有相同的發聲(voice)機會,這個機會不會因為經濟因素而受到影響。民主政治制度中所有成員皆有發聲機會的機制,還會讓制度資本(institutional capital)累積速度變快。制度資本數量愈多,經濟發展愈穩定且愈能持久。然而,全球化大浪潮下,民主社會中贏者圈成員(如:企業主、高階管理及高科技人才)除了留在國內繼續發聲外,多了一項出走(exit)選項。贏者圈成員若缺乏社會責任,選擇出走,將個人所得留在海外,著重個別利益,要求政府提高效率、甚至犧牲公平正義,將導致制度資本累積速度變慢。當選擇出走的成員愈來愈多後,反民主化的社會基礎將逐漸形成,對民主發展產生不利影響。

1987年台灣開始一連串的民主改革(1987年解除戒嚴,1992年國會全面改選,1996年總統直選,2000年首次政黨輪替以及2008年第二次政黨輪替),這是戰後台灣政治經濟發展過程中最顯著的特徵。民主政治體制下,資訊公開、新聞自由與公民廣泛參與公共事務,使得政策形成與執行較為透明,政府也不易制定出犧牲一般民眾權益,圖利特定階層的政策,而嚴謹的政府治理亦有助於實體資本的形成與長期經濟表現。其次,民主政治體制下,公共教育支出占政府總預算比重較高,有助於人力資本累積,勞動生產力的提升以及長期經濟表現。最後,民主政治體制下,個人與企業財產得到較佳的保護,加上政府對契約較有能力履行亦較有決心執行,使得廠商較有意願投資或引進新產品的生產或研發新技術。

勞動生產力的提升當然有助於勞工薪資所得的成長,但這些都是民主政治體制影響勞工薪資所得成長間接的管道。其實,民主政治體還有以下直接影響薪資所得成長的管道。首先,民主政治體制允許人民有結社、集會的自由,讓勞工在勞動條件的議約過程處於較有利地位,讓提升勞動條件的各種法律更有通過的可能。其次,民主政治體制度會促使行政部門以及司法體系用更積極的態度,匡正資方對勞工權益不公不義的行為。由【表一】與【圖三】可清楚看出,1987年至1996年台灣民主轉型期間,正是台灣基本工資的調整最頻繁、而且調幅最大的期間。同時,這段期間也是台灣勞工薪資所得成長最快的階段。

2. 投資中國取代投資台灣

1992年立法院三讀通過《兩岸人民關係條例》,政府開放廠商赴中國投資後,廠商基於「降低成本」的發展策略開始前往中國發展。但在1993-1999期間,由於政府對廠商投資中國採取較嚴格的規範,台商對中國投資金額占我國GDP比重大致維持在0.5%上下。2001年經發會後,行政部門改採「積極開放、有效管理」。2002年4月行政部門大幅放寬廠商投資中國的限制,工業產品開放投資比率高達98.58%。行政部門積極開放的結果導致台商投資中國比重由2000年的0.9%快速增加到2004年的2.2% (請見【圖一】)。2006年,為抑制廠商過度投資中國,政府雖將「積極開放,有效管理」改為「積極管理,有效開放」,仍未能有效抑制,使得2007年廠商投資中國比重創2.61%的歷史新高。

多數廠商選擇投資中國後,受限於個別企業的人力資源、資金、技術以及管理能力,勢必同時削減這些廠商投資台灣的規模,所以,廠商投資中國會出現著名經濟學者費德斯坦 (Martin Feldstein) 教授所說的「對外投資將全額取代國內投資」的現象。民間投資不足,除了國內資本累積速度變慢外,新技術引進的速度亦會減緩,使得新工作機會增加速度不夠。2000年後,台商投資中國取代投資台灣,導致投資中國與投資台灣間呈現反向變動關係(請見【圖一】)。

3. 過度投資中國導致失業率居高不下

台灣的全球化主要透過以下兩個管道影響國內的勞動市場。首先,商品貿易自由化會改變廠商對國內不同技術層次勞工的需求。依國際利益比較原則,後進國家的出口以低技術密集產品為主,中進或先進國家若將這些較低層次產品委外生產(outsourcing)或從這些國家直接進口此類商品,中進或先進國家因為低技術(人力)密集商品生產減少,廠商對生產這些商品的勞工需求就會減少,首當其衝的是中、低技術勞工,其工作機會就會大為減少。

其次,資金與技術跨國移動障礙消除之後,廠商前往後進國家投資生產不僅會取代原來國內所生產的產品而減少生產這些產品的勞動需求,一旦投資中國成為廠商「降低成本」策略中重要的選項,廠商投資中國等於讓廠商以中國勞工取代台灣勞工,因而產生跨國勞動替代現象。生產外移導致低技術勞動需求量減少以及勞動需求的彈性變大,不僅低技術勞工的薪資所得成長減緩,而讓勞動市場中的工作機會受到國際經濟變化的衝擊更為不確定。

【圖二】顯示台灣的平均失業率由1993年以前的1%-2%之間,增加到2000年以後的4%-5%之間,顯然多數國內廠商選擇投資中國,讓台灣的全球化對國內失業率衝擊較其他國家更為嚴重,因而出現「投資中國比重愈高,國內失業率愈高」的現象。

4. 過度投資中國導致薪資所得成長減緩

由於台灣過份依賴以中國為軸心的全球化,對外投資中對歐、美、日先進國家直接投資的比重不高,加上這些國家對台灣的投資也不高,台灣與歐、美、日國家投資關係不甚密切的結果,先進國家的技術與資金不易引入台灣,使得新產業在台灣發展速度較慢,也不易創造足夠的新工作機會,同時亦造成勞工薪資所得成長速度減緩。勞工薪資所得成長最主要決定因素有二:民主政治體制以及廠商生產力。縱使民主政治體制有助於勞工薪資所得成長,若廠商生產力的成長力道不足,勞工薪資所得成長亦會受到影響。而廠商生產力係反映廠商創新活動所累積的技術進步,若廠商過度投資中國,持續在中國以五倍、十倍或更大規模複製「台灣成功模式」,在中國延續「降低成本」策略就沒有升級與轉型的急迫性,亦無法改採「價值創造」的壓力,則廠商創新活動就逐漸減小,使得我國生產力的成長動能不足,導致勞工薪資所得不易成長。

根據行政院主計處統計,2005年我國受僱員工平均月薪為43,615元,較2004年成長1.35%,扣除物價上漲率後,2005年實質薪資負成長0.92%,為1960年後台灣經濟發展過程中跌幅最深的一年。其後除2006年外,2007年與2008年實質薪資所得皆出現負成長(2008年實質薪資負成長3.10%),顯示九○年代的全球化是台灣勞工薪資成長減緩重要因素。由於以中國為軸心的全球化,台灣所接受的海外直接投資或新的高層次產業所創造的工作機會減少。當廠商將現有的低層次產業外移中國,導致工作機會大量流失,一增一減後台灣製造業能增加的工作機會必然不多。由於上述新的工作機會是屬於國際競爭力較強的產業,薪資所得成長率較快且薪資所得水準較高,而舊的工作機會因為廠商可進行跨國勞工替代,薪資所得不易成長,甚至出現負成長。由【圖三】就可看出,兩者相互作用結果造成全球化成為近年來我國實質薪資所得成長減緩的最主要原因。

5. 過度投資中國導致台灣家庭所得差距擴大

全球化大浪潮下,高科技人才以及企業主的資金、機器、設備相對於國內低技術勞動人口更能自由的跨國移動。由於生產要素跨國移動速度不一致,故全球化過程中不再是只有贏者而無輸者;其中贏者圈只有兩類成員,第一類成員是後進國家的勞動者,因為全球化過程中,先進及中進國家的資金及技術更自由的進入後進國家,這些後進國家的勞動生產力因而大幅提升,移往這些國家生產的廠商因商品競爭力強,為了雇到足夠的工人,競相以更高的工資吸引工人來工作,造成後進國家勞動薪資大幅成長;第二類成員是先進、中進國家的企業主及高科技人才,因為他們擁有資本及技術,使得他們在全球化的過程中,可以更自由地跨國移動、追求更高的報酬。所有不屬於這兩類成員的人都屬於全球化的輸者圈。

由於九○年代以後,GDP、出口及薪資所得三者不再出現同步成長模式。經濟成長的果實正因三者不再呈現同步成長,而讓大多數台灣家庭無法享受到。這段期間所得最低的20%家庭其可支配所得呈現負成長(-0.38%),而所得次低的20%家庭平均年成長率亦出現負值(-0.13%)(請見【表二】)。政府若不及時解決這些家庭經濟地位持續弱化的問題,依其他國家的經驗,它會激化階層對立,底層人民為了要翻身就會想顛覆現有體制,底層人民由於民主制度無法再捍衛他們最起碼的公平正義或參與機會的均等,開始對民主制度失去信心。由【圖四】就可清楚看出,所得最高20%家庭與所得最低20%家庭的所得差距隨台灣的全球化而擴大。

家庭所得差距愈大的社會愈會助長人民對社會的不滿,一旦社會不安定達到某一程度,政府改變現有政策的機率就會變大。政策過分強調所得重分配功能,將會威脅到人民財產權的維護,對民間投資亦有不利的影響,投資減少就會影響資本累積的速度,進而影響到經濟成長,故所得分配愈不平均,愈鼓勵低所得組的個人或家戶訴諸於較激烈的方式來改變社會現況。社會不安定對投資意願的影響主要透過以下三個管道:1、現況改變後,新政權將會採取累進程度較高的所得稅率,做為改善所得分配不平均的對策,所得稅率高會影響廠商的投資意願。2、大規模示威會阻礙正常生產活動,進而影響資本邊際生產力。一旦廠商預期未來資本邊際生產力會因此受到影響,廠商的投資意願就會下降。3、社會不安定會讓投資、經營環境不確定程度提高,造成廠商不願意留在國內投資或將工廠遷往國外。

6. 結論

新政府上任後,陸續解除廠商投資中國的限制,此舉除讓「擴大內需,振興經濟」擴張性財政政策無法發揮應有的效果,國家財政亦有陷入「惡性循環」之虞。全面開放廠商投資中國後,廠商投資中國取代投資台灣,民間投資做為台灣經濟成長動能就愈來愈弱。另一方面,生產外移中國後,更多的台灣人必須跟著到中國工作與生活。久而久之,這些台灣人就不會在台灣消費,國內民間消費無法再像七○、八○年代成為經濟成長的動力。此時,政府「擴大內需,振興經濟」的政策效果將會大打折扣,而所創造的工作機會亦無法彌補產業外移所流失的工作機會,失業率很難好轉。為提振經濟,若政府一再推出規模更大的振興經濟方案,結果財政持續惡化,政府債務將屢創新高,最後陷入國家財政「惡性循環」的困境。

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