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2010/10/26 / kslintw

【金融家月刊 11月號】

【全面性的租稅改革勢在必行  財政惡化加上稅制出現結構性問題】

    依行政院所提出100年度中央政府總預算案,財政赤字將持續增加,2011年底,未償還債務餘額將高達4兆9618億元,接近公債法40%上限規定。而惠譽信評機構九月底在台舉辦「2010亞洲主權暨金融研討會」時,表示即使2010年台灣經濟成長數字亮麗,但由於財政持續惡化,加上不看好明年的經濟成長表現,其對台灣主權評等展望仍維持「負向」。

     其實,台灣財政惡化程度由以下三個指標就可看出。首先,未償還債務餘額占國內生產毛額(GDP)比率持續上升。依國際標準計算,我國未償還債務餘額占GDP比率早已超過40%的上限,預計2010年將達 48%。國際標準與台灣算法的差異在於台灣將自償性計畫的舉借排除在公債法上限計算之外以及一年期以下借款與一年期以上債務分開來規範。其次,財政赤字占GDP比率居高不下,由2003年至2009年期間平均1.5%,上升到2010年至2012年期間平均4%,顯示政府無法有效控制支出。最後,稅收占GDP比率偏低,目前已降到12%以下,原因在於政府這兩年大幅減稅,政府稅收減少。相較於其他主要國家,稅收占GDP比率多在20%以上,台灣的比率顯然偏低。

    馬政府上任後,適逢金融海嘯,歐美國家景氣嚴重衰退,導致以出口做為經濟成長主要動力的台灣,飽受衝擊。為振興經濟,馬政府仿效歐美國家,採取凱因斯擴張性財政政策,以舉借方式擴大政府支出規模,以補國內需求 (民間消費與投資) 不足。景氣復甦後,經濟恢復成長,稅收增加,而政府支出規模亦回復正常,此時財政赤字占GDP比率自然就會下降,政府亦可利用經濟成長所增加的稅收來清償過去債務,政府未償還債務餘額占GDP比率亦會隨景氣復甦而下降。然而,採行此種財政政策的前提為:稅制必須建全。

      馬政府卻將台灣稅收占GDP比率偏低歸因於經濟景氣的短期因素,不願正視稅制背後的結構性問題,錯失利用景氣衰退進行稅制改革的時機。行政院稅改會所提出的稅改建議,如:建構進步的能源稅制,一一遭到擱置,但專為富人減稅的遺贈稅率調降,卻在國民黨主導的立法院輕易過關。至於取消軍人中小教師免稅,則在五都選舉的考量下,本會期無法過關。台灣的稅制既然存在結構性問題,我們就不應期待景氣復甦後,財政惡化的問題就會解決。

      不僅稅制結構性問題,馬政府推出的擴張性財政政策亦無法達到提振經濟的效果。舉例說,馬政府2009年向外舉借853億元所發行的消費券,既未限制發放對象,亦未限制只能購買台灣製造商品,結果不少消費者以消費券購買中國製造的資訊商品。據經建會估計發行消費券只創造了0.28%~0.43%的GDP。政府若將853億元全數購買台灣生產的工農產品,然後援助友邦國家,都還能創造0.6%的GDP。消費券政策不但無助於振興國內經濟,還讓全民多負擔800餘億元的債務。

    更嚴重的是,馬政府上任後,即刻解除廠商投資中國的限制,將讓擴張性財政政策無法發揮應有的效果,而國家財政亦有陷入「惡性循環」之虞。由於台灣企業多採取「降低成本」的策略,「台灣接單,中國生產」模式大行其道,國內製造業與服務業平均薪資成長跟經濟成長不再同步;企業的資金及技術可以出走,但多數勞工以及受薪階層只能留在國內,結果為數眾多的薪資所得階層享受不到經濟成長的果實。此時,民眾關心的已不再是經濟成長,而是工作機會與薪資所得成長。

     全面開放廠商投資中國後,廠商投資中國取代投資台灣,難怪近年來國內投資率(國內投資金額占GDP比率)排名屢屢殿後於亞洲四小龍,民間投資做為台灣經濟成長動能就愈來愈弱。生產外移中國後,更多的台灣人必須跟著到中國工作與生活。久而久之,這些台灣人就不會在台灣消費,國內民間消費無法再像七○、八○年代成為經濟成長的動力。此時,馬政府就算多舉借幾千億元來振興經濟亦無濟於事,而所創造的工作機會也無法彌補產業外移所流失的工作機會,失業率也不會好轉。為提振經濟,政府只好一再推出規模更大的振興經濟方案,結果財政持續惡化,政府債務將創新高,最後陷入「惡性循環」的困境。

    近來,凱因斯擴張性財政政策開始受到質疑與批判。不少反對的專家學者就主張景氣衰退時,政府應削減財政赤字以及緊縮不必要的支出,如此民間部門才不會對未來財政狀況產生不必要的預期。歐洲央行總裁就指出:「認為嚴厲的財政調整措施會引發經濟衰退並不正確。」由於擴張性財政政策效果並不確定,需視民間對未來經濟的預期。一旦經濟復甦未如預期,為降低未償還債務餘額占GDP比率,政府勢必要提高稅率或削減政府支出,導致未來財政政策的不確定程度變大。日本失落20年,其政府採取擴張性財政政策導致政策不確定性提高應是重要關鍵。

     為避免政府錯誤的財政政策拖累台灣經濟,我認為台灣應立即進行全面性租稅改革,未完成此項改革,應凍結政府預算支出的成長;其次,政府應對各種非營業循環基金進行財務檢查,將不具自償性或不必要的計畫一一重新檢討,讓政府財務透明。只有政府採取這些財政調整措施,民間才會相信政府有自我管理的決心,信心恢復後,民間消費與投資意願才會回升。

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