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2010/04/29 / kslintw

解構ECFA神話

為化解民眾對兩岸經濟合作架構協議(ECFA) 的疑慮,馬政府與藍營立委近來密集下鄉舉辦大型摸彩宣講會,馬英九亦親上火線宣導簽ECFA是幫台灣人民賺錢,同意舉行雙英辯論。同時,中國領導人對簽定ECFA釋出「讓利」說,企圖降低台灣國內ECFA輸者圈成員(即三中階層: 中小企業、中低所得階層以及中南部民眾)的反對聲浪,以期ECFA能於六月順利簽定。馬英九並一再以中國是占台灣出口四成的重要貿易國家為由,認為台灣與中國簽訂ECFA一事無法避免;且唯有先簽ECFA,台灣才有可能與他國簽訂自由貿易協定(FTA)。

何謂ECFA?

 ECFA (Economic Cooperation Framework Agreement ) 就是兩岸經濟合作架構協議。照馬英九與經濟部的說法,ECFA屬於架構協議,就如同一本書的目錄只是摘記各章的章名與節次,目前尚無任何具體內容,所以,ECFA就是台灣與中國雙方先就書的目錄進行協商,共同敲定各章的章名與節次,並在未來一定期限內雙方共同將具體內容依章節安排加以補足。由於實質內容尚待雙方經由談判完成,所以,馬英九與經濟部就說,現階段政府無法ECFA相關內容提供完整說明。既然目前雙方僅就章節安排進行協商,我們就有必要檢視雙方對章節安排的看法。依馬英九的說法,「ECFA有三大部分,第一,減免關稅;第二,投資保障;第三,智慧財產權保護;這三樣東西對台灣都很有利。」簽了ECFA才能讓台灣在亞洲區域整合過程中免於被邊緣化。所以,馬英九認為「ECFA最主要的目的就是希望能夠幫助人民做生意,提升台灣競爭力。」簽ECFA後,外人投資將會增加,再加上國內投資的增加,「那麼台灣就業機會也就會增加,台灣的年輕人就不一定要到國外或大陸找工作」,這是馬英九認為簽ECFA最主要的功能。 

據經濟部說帖,ECFA係針對我方有重大利益的產品與服務項目,要求中國大陸對我方優先調降及開放,「除了貨品貿易自由化外,尚包括服務業進一步開放;近年來,我國許多業務經營大陸市場已轉向服務業發展,包括道路(零售)、醫療與技術服務等,但限制仍多,推動ECFA透過市場進一步開放,將有助於我國業者開拓大陸服務業市場,提升我國服務國際競爭力。」最後,若再加上尹啟銘所說的投資自由化,就是著名的「三個蛋黃」。

中國在其官方「兩岸經濟合作協議研究報告」中,則認為「兩岸通過商簽經濟合作協議(ECFA),逐步消除貿易壁壘,實現生產要素的自由流動,將使兩岸經濟合作規模擴大,深化合作層次,加速兩岸貿易投資自由化,便利化發展。」以「先易後難,循序漸進」的原則,透過協商就兩岸經濟關係正常化、制度化、自由化等內容先達成總體性的框架安排,再逐步協商各個單項議題。其中,中國認為台灣目前仍對2194項中國工農產品限制進口。由於台灣與中國幾乎同時加入WTO,加入前雙方並未就經貿開放問題進行談判。加入WTO後,台灣勢必基於最惠國待遇原則比照開放其他國家產品進口對中國工農產品開放進口。當時,民進黨政府為減輕全面開放的衝擊,並考量到中國不願將兩岸經貿問題國際化而向WTO申訴,遂禁止2194項中國農工產品(占台灣進口商品總數的20.3%)進口,其中農產品有834項。很顯然,中國想藉此次「兩岸」簽ECFA,取消這些限制,以實現「兩岸」經濟關係正常化。兩岸經濟關係正常化還包括要求台灣全面放寬中資來台的限制以及全面開放尖端科技產業赴中國投資,以實現兩岸投資自由化。  

ECFA對台灣經濟真的有那麼好嗎?

面對社會質疑馬政府一直說不清楚簽ECFA對台灣的好處,遂由經濟部委託中華經濟研究院(簡稱中經院)進行ECFA的效益評估,報告所採用的經濟模型非常複雜,讀者只要知道評估報告採用「充分就業」假設後,再利用事後「專業調整」消除「充分就業」假設所產生不同產業間資源排擠的負面效果,加上為誇大簽ECFA對就業的效益而假設簽ECFA後,國內進口量增加對就業完全沒有衝擊,就可了解為何馬政府一再引用該報告中所得到的數字仍得不到社會的支持。首先,研究報告假設台灣經濟永遠處於「充分就業」狀態,勞工在不同產業之間可完全自由且立即的移動,並宣稱多國模型均採用此種假設。舉例說,台積電工程師可以隨時轉業當農民到苗栗種田,而雲林農民也可以馬上到台塑六輕報到參與石化產業的生產與研發。依中經院的報告,簽訂ECFA後,台灣農業產值將增加0.97%,高於製造業的0.11%;也就是說,簽訂ECFA後,台灣將有不少電機及電子產品業與其他運輸工具業的從業人員必須轉到農業部門工作。

有關多國模型中「充分就業」假設的問題出在事後的「專業調整」消除負面影響部分,對於因模型假設生產資源固限制所造成的資源排擠負面影響不予考慮。如果經濟部的「專業調整」理由可以成立的話,豈不就表示中經院所用來評估研究的多國模型並不適用於台灣?如果「資源排擠效果」不適用於台灣,則應修改模型的假設(或改採非充分就業模型),全部重新評估,而不是只把負面衝擊最大產業的負面效果人為調整為零,破壞模型的一致性!怎可先採「充分就業」假設模型將增加失業的可能性排除,然後又人為以「專業調整」為由將因模型資源排擠效果造成的某些個別產業之負面衝擊歸零?如果中經院認為多國模型可以適用於台灣,也接受經濟部的「專業調整」理由,認為電機及電子產品業不會受到負面的衝擊,則原來必須由這個產業釋出的資源必須由其他產業釋出(即這個產業所可能受到負面影響的部分必須移轉給別的產業來承受),或者受益產業因無法吸引電機及電子產品業必須釋出的資源,而使其可能的獲益程度等量減少。怎可只將負面影響最大的產業之負面效果人為調整為零,而其他產業的受損或受益程度完全不做相對的調整?

其次,該報告假設台灣生產的商品在中國市場只會「完全替代」日本、南韓與東協國家所生產的商品。導致簽ECFA對出口量變動的正面效益被不當誇大。關於台灣產品「完全替代」日、韓、東協產品的假設,係引自2009年7月29日經濟部《兩岸經濟合作架構協議之影響評估》報告新聞稿,「簽訂ECFA,自台灣銷往中國的大部分工業產品關稅將降為零,台灣的石化原料便可完全取代韓國與日本的石化原料(取代2007年日、韓原有38%之市占率,約380億美元),台灣的機械產品便可完全取代韓國與東協的機械產品(取代東協及韓國原有23%之市占率,約270億美元)。」若檢視中經院研究報告,我們只能查到中國產品在台灣市場可能取代東協國家產品的進口替代率(假設為不完全替代)(見中經院報告表4.4),但查不到台灣產品在中國市場可能取代日、韓、東協國家產品的進口替代率。所以,無法查出經濟部所說的源自報告何處。有關「替代彈性」的估計可參見中經院《中國大陸與亞太國家經濟整合對我產業發展之影響評估》,第4-2~4-3頁。

此一評估方式是以市場重疊程度來推估替代效果,並沒有考慮當地市場國產品被替代的效果。(也就是說,該評估模型並沒有考慮台灣國產品可能被來自中國的進口品替代的效果,或者說台灣與中國產品的替代彈性為零。),但中經院的報告卻對此問題全無交代!其實,關稅並非影響產品競爭力的「唯一」因素,更何況各國所生產的商品也非完全相同,如何假設「完全替代」?就算台灣與這些國家商品可以完全替代,台灣產業現有產能亦無法完全取代競爭對手國所生產的商品;若要完全取代,台灣目前石化業與機械業的產能必須立即擴增好幾倍。

中經院研究報告有關ECFA對台灣所得、出口、進口與就業的影響係採用兩階段的研究架構。第一階段係以多國模型(GTAP),在不同情境假設下完整而全面的預測結果,並在第二階段將適當的預測結果以外生衝擊方式代入單國模型(TAIGEM),藉由單國模型詳細部門別的架構,完整呈現國際市場與國內市場的互動關係。在動態情境(即允許資本存量變動情況)下,多國模型與單國模型間串連(連結)變數為個別產業出口變動、總體消費指數變動、總體投資成長、總體政府支出變動等變數。(相關說明請鑑報告第49頁)依據第一階段多國模型模擬結果,簽ECFA後,台灣自中國及其他國家的進口量雖同時增加(東協四國除外),但自中國進口的增幅較其他國家為顯著,中國進口商品增加量約占台灣總進口增加量的四至六成。另一方面,台灣對中國出口亦大幅增加,並排擠台灣對其他國家的出口,尤以排擠對日本、東協四國、美國及歐盟的出口最多,使得台灣對中國出口依存度進一步上升(請見報告第59頁)。中經院多國模型既已估出簽ECFA對不同商品進口數量的影響,且這些商品進口增加對台灣就業會產生負面影響,中經院雖一再以嚴守學術中立的智庫自居竟未將進口變量做為串連變數代入第二階段的單國模型,以利完整且全面估算出簽ECFA對台灣就業的衝擊,放任馬英九一再引用錯誤且誇大的估計結果,實令人匪夷所思。

        【圖一】多國模型與單國模型間串聯變數

   中經院將多國模型所算出長期均衡數量變動值(即【圖一】中的個別產業出口變動 ,總體政府支出,總體投資變動 ,以及總體消費變動做為單國模型的外生)衝擊項。由GDP定義式可知,要完整且全面評估簽ECFA對台灣就業人數的影響,除了必須將上述變數做為多國模型與單國模型間串聯變數外,更不能忽略個別商品進口量變動(ΔM)的影響。由於中經院報告未將進口變動做為串聯變數,導致進口量(尤其中國商品進口量)增加完全不會對台灣就業產生衝擊。以這兩種假設就算出:在維持農工產品管制現況、其他非管制產品自由化、及所有工業產品全面解除管制且自由化下,總就業人數可望增加25.7至26.3萬人。

對台灣個別產業而言,在勞動工資維持固定的假設下,產業產值的變動將完全反映到產業就業人數變動上,使得民間消費、國內投資、政府支出以及出口對就業人數正面效益最大。勞動工資僵固假設只適用於短期分析。中經院係將多國模型所得到的長期均衡數量變動代入只適用於短期分析的單國模型之中,將原只能在長期情況下,所顯現的效果完全壓縮到極短期間。就連中經院在報告亦承認:「單國模型就業人數變動受多國模型所得到各產業產值變動的模擬結果所影響,且在單國模型設定中,基於勞動工資僵固的假設,各產業因其產值變動導致勞動需求跟著改變,而得到的短期模擬結果,此結果並不代表各產業在長期下的勞動力變動情形。」

不簽ECFA 台灣就會被邊緣化嗎?

中經院所做的研究報告皆著重貿易效果的估計,完全忽視廠商投資區位選擇對國內經濟的衝擊,這才是簽ECFA對台灣經濟最大衝擊所在。與中國簽訂ECFA後,台灣經濟還會出現克魯曼教授所說的「軸心-輪輻」(hub-spoke)效應。目前多邊優惠貿易架構 (preferential trading framework)有兩種模式:FTA以及「軸心-輪輻」架構。前者以歐盟及北美自由貿易區(NAFTA)為代表。自由貿易區內參與國家彼此間皆享有相同的貿易優惠關係,至於「軸心-輪輻」架構則是處於輪輻地位的國家之間並不存在優惠經貿關係,優惠經貿關係只存在她們與軸心國家之間。在中國阻撓台灣與東協簽署FTA情形下,先與中國簽定ECFA,台灣廠商若選擇留在台灣投資生產,所生產的商品輸往中國雖可享受ECFA關稅優惠,但輸往東協國家時,由於雙方並未簽署FTA,無法享受關稅優惠;若改到中國投資生產,則在中國生產的商品輸往台灣與東協國家皆可享受關稅優惠,再加上中國市場規模大於台灣,中國勞動成本又低於台灣。簽訂ECFA後,臺灣廠商勢必大規模西進以享受「中國軸心」的優勢。如此一來,臺灣將會如2003年香港與中國簽定CEPA一樣,出現第二波產業外移。

過去九年,台商大舉西進的結果,使得台灣對中國經貿依存度屢創新高(台灣對外投資有80%以上集中在中國,台灣對中國貿易依存度超過42%)。多數廠商選擇投資中國後,受限於個別企業人力、資金、技術以及管理能力,勢必削減這些廠商投資台灣的規模,所以,投資中國會出現著名經濟學者費德斯坦(Martin Feldstein) 教授所說的「對外投資將一對一取代國內投資」的現象。民間投資不足,除了資本累積速度變慢外,亦會減緩新技術引進的速度,使得新工作機會增加速度不夠,可預見簽ECFA之後,受薪階層的薪資所得將難以增加,平均失業率會由目前的5%與6%之間,增加到7%到8%之間。簡單的說,簽ECFA後,廠商到市場規模較大的區域投資與生產相對更為有利,導致市場規模愈大的區域所享受的經濟整合利益愈大,成為經濟整合區域內投資與生產的核心,而市場規模居於劣勢的區域,則因產業外移成為邊陲,投資與生產活動不增反減,台灣將被徹底邊陲化。

中經院研究報告中並未就簽ECFA後,台商增加投資中國對台灣國內投資,勞工就業機會以及平均薪資率的影響有所評估,只單就簽ECFA吸引外商來台接投資的效果做估計。中經院在利用所設立的FDI投資流量模型,估計RTA/FTA對於地主國吸引海外資本流入的影響,其目的在於估計我國與中國簽署ECFA所衍生外人投資效果。該報告所指稱「FTA外人投資效果」係指:地主國與他國簽署FTA所產生的直接市場擴大效果,進而吸引外人投資。簽署FTA後,藉以間接連結夥伴國家所簽署所有的FTA;以及考量地主國加入RTA/FTA可能蒙受投資轉移效果。大體而言,計量模型估計結果所呈現外資流入,主要由RTA/FTA市場規模擴張效果與其可能產生的投資轉向或稀釋效果,但效果不顯著。另外,地主國本身的經濟績效與投資全球化的進展則有顯著的效果。根據此模型估計結果,對台灣簽訂ECFA後的市場擴張效果進行情境模擬,以預測未來ECFA可帶動的外人投資流入的增加量,並與未簽訂下的情境比較,展現其吸引外資的短期及長期效果。

中經院主要考量未來東協加一情境,中國大陸為東協加一的主要成員,一旦簽訂ECFA,除中國現有的FTA/CEPA成員(智利、新加坡、巴基斯坦、紐西蘭、秘魯、香港)外,亦可連結至東協市場。為估算市場擴張效果,FTAGDP將涵蓋東協與中國及其 RTA/FTA成員的市場規模。研究報告所設算2007~13年中國與其RTA/FTA會員國的GDP成長。在模擬時程方面,為解決缺乏配合GDP成長率預測資料的限制,僅模擬往後7年(2007~13年)所誘發FDI資金流入台灣的規模,並加總後做為推算長期效果的依據。而模擬分析具有兩大重要假設:首先,除各國GDP成長率與FTAGDP增加的影響外,假設其他狀況維持不變。具體而言,未考量各國其餘狀態演變、全球投資趨勢轉變等影響,僅以2006年的狀態進行模擬預測。其次,該研究設定RTA/FTA一旦簽署,會員國間市場得以完全整合(full integration)。會員國取消任何妨礙貿易、資金與人員流動的各種障礙,促進要素在區域內完全自由流動。簽ECFA,在中國與其他國家簽訂FTA後,台灣並可透過中國與其他國家的FTA網絡,享有東協市場擴大的外溢效果,如此一來,台灣未來7年將增加的外資投資流入規模89億美元。

讓利真的讓台灣占到便宜嗎?

中國讓利係基於「兄弟情誼」施給台灣的優惠但不要求台灣回報,抑是中國有計畫的讓步以換取未來長遠的利益?2008年諾貝爾經濟學獎得主克魯曼(Paul Krugman)教授曾說: 區域經濟整合對所有參與國家而言是「相互讓步、相互犧牲」的過程,規模相對愈小國家往往犧牲愈大。ECFA談判亦不例外,雙方會藉威脅破局以迫使對方讓步為己方爭取最大利益。中國「讓利」說穿了就是「中國為換取長期政經利益所作的必要讓步」。中國將其在國內對地方政府使用的「分權讓利」用與台灣談判簽定ECFA之中,顯示暴露中國「大國對小國」或「中央對地方」老大哥心態。

馬政府上台後,幾乎已完全放寬廠商投資中國上限,並開放12吋晶圓廠赴中,對中資來臺亦未進行嚴格有效的實質審查,故簽ECFA對中國而言,最重要的應在於取消2194項工農產品輸往台灣的限制。中國當然知道若一再壓迫台灣開放這些工農產品進口,可能會讓簽ECFA的阻力變大甚至破局。開不開放2194項工農產品成了ECFA談判能否成功的關鍵,中國若想如期簽定ECFA,必須有所讓步,但天下沒有白吃的午餐,我們必須清楚中國今天讓步到底想換取何種政經利益,這些利益是否會成為台灣必須付出的代價?中國亦曾對東協讓步以換取中國在東亞區域經濟整合過程中的主導權。2004年,中國片面宣布對東協部分國家600餘項農漁產品減免關稅,配合其睦鄰外交政策,有效化解東協國家對中國崛起的疑慮,再加上中國承諾增加對東協國家的投資,誘使東協與中國簽定「經濟合作架構協定」,並逐步深化為今年元月上路的東協與中國自由貿易協定(FTA)。由此可知,中國並非只對臺灣讓利,為了自身長遠的政經利益,中國亦會對其他國家讓利。

由於兩岸簽ECFA後,將逐步「消除貿易壁壘,實現生產要素自由流動,…」,通過協商以達成經濟關係正常化、制度化與自由化的目標。故ECFA不是經濟部或一般人所說的「具有兩岸特色的 FTA或單純關稅減免協定」,而是馬蕭在2008年總統大選期間所宣傳的「一中市場」。FTA只涉及雙方商品與服務關稅障礙的排除,但「一中市場」則是實現雙方人員、資金與技術等生產要素充分自由移動,雙方有相同的商品檢驗標準與規範。簽訂ECFA後,台灣經濟就全面納入中國經濟圈,台灣未來僅能依賴中國而生存,經貿不能自主,政治統一當然就「水到渠成」,ECFA是中國政治併吞台灣的必要基礎工程。馬政府雖然再三強調不會開放中國勞工來台,開放中國勞工不是雙方談判議題。依「一中市場」總體性架構,只要簽定ECFA,開放中國勞工只是時間的問題;其實,不用等到那一天,馬政府現已承認中國學歷,開放中國學生來台,為中國人士來台參加專業證照考試預作準備,並藉修改行政命令,延長跨國企業以內部調動為名義來台工作中國人士的工作期限,研擬開放中資來台後中國白領人士來台工作辦法。由於「美牛事件」,馬英九口頭保證還能維持多久,才是臺灣人疑慮所在。簽ECFA後,台灣就會被推上「實質統一」的進程,剩下的只是如何結束國共內戰的「法理統一」。所以,中國「讓利」就是為請君入甕所祭出的策略,而「法理統一」是台灣必須付出的政治代價。

台灣為何不能先簽ECFA

        中經院影響評估報告表3.7列出東協加一形成後對台灣總體經濟影響的效果。第一階段多國模型模擬結果發現,允許資本累積的情形下,若台灣不簽ECFA,則台灣實質GDP將下降0.18%,總出口量將減少0.41%,以及總進口減少0.60%。最後,再以個別產業來看,受創最為嚴重的產業為化學塑膠製業(出口減少7.44億美元),其次則為紡織業(出口減少7.33億美元)。接著,中經院評估東協加三形成後對台灣總體經濟的影響。同樣,允許資本累積情形下,台灣不簽ECFA將讓實質GDP減少0.84%,總出口量將減少1.01%,而總進口量則減少7.74%。至於對個別產業的衝擊則以化學塑膠橡膠製品業(減少18.15億美元),機械業(減少15.77億美元),紡織業(減少15.43億美元),汽車及零件業(2.13億美元),與皮革及其製品業(減少1.21億美元)。東協加三形成後,機械業出口減少顯示日、韓機械業製品在中國及東協市場是台灣產品主要競爭對手。

   由於東協加三對台灣的威脅更甚於東協加一,因此台灣應密切注意東協加三未來發展的趨勢,雖然東協加三仍處於評估階段,且中、日、韓三國各有所圖,因此短期看來要有具體成果並不容易。但是目前中、韓與日、韓似乎對彼此簽署FTA的意願有所提升,值得我們留意,尤其是中韓FTA的進展對我國影響較大,更值得我們關注。由於過去東亞區域整合的發展較為快速,因此中經院在研究報告就指出:「台灣若無法突破,對我國的衝擊將無法想像。目前台灣試圖與中國大陸簽署ECFA,就是一種突破的方式。若兩岸真的能夠順利ECFA,透過「早期收穫計畫」的安排,不僅能夠立刻解決東協加一對部分產業的競爭壓力,也能夠降低未來東協加三對我國的威脅程度。不僅如此,若台灣可以取得中國大陸對我國先期關稅的優勢,不僅可以降低東協對我國的競爭壓力,同時可以發揮取代日、韓產品的優勢,對台灣而言是非常有利的策略思維。」但在中國阻撓我國與其他國家簽FTA情形下,先簽ECFA將迫使台灣未來經濟發展必須以「中國為軸心」,不可不慎。

    從國家整體利益來看,台灣無須且無急迫性與中國簽訂ECFA。但若公投後,多數民眾同意與中國簽ECFA。此時,我們應採取何種策略與中國簽ECFA?同為亞洲四小龍的南韓,其發展策略值得台灣借鏡。南韓除了全力發展自有品牌,建立自主行銷管道外,南韓更將與先進國家而非後進國家簽定FTA做為優先目標,南韓已完成與美國、歐盟以及東協FTA的洽簽,目前才開始與中國就洽簽FTA進行雙邊的共同研究。為加速台灣產業升級,我們必須加強與歐美日先進國家的經貿關係以取得新技術新產品生產,以及品牌與行銷管道,同時維持平衡的對外經貿關係更是台灣小型開放經濟體系最穩健的發展策略,所以,調整與後進國家過度依賴的失衡經貿關係才是臺灣經濟發展長遠之計。由上述推論,我們不應先簽ECFA,而應堅持做為一個主權國家,為了台灣生存與發展自由選擇權,台灣有權與歐美日先進國家先簽FTA,與歐美日先進國家簽定FTA應做為台灣與中國簽定ECFA的前提條件,如此才能迫使中國在反對臺灣與其他國家簽定具有主權意涵FTA的立場上讓步。

馬英九認為「亞洲在2009年已有58個自由貿易協定,台灣不在裡面。沒有在亞洲簽自由貿易協定的,除了台灣之外,只有北韓。」所以,為了不跟北韓一樣,台灣需要簽ECFA。但馬英九似乎忘了台灣不能與其他亞洲國家簽FTA主要原因就是中國的阻撓。反而,一再宣稱「兩岸一旦同意簽署ECFA,中國大陸無理由再反對我國與其他國家洽簽FTA。」來欺騙台灣人民。其實,2009年4月14日中國商務部國際司副司長朱洪就明確表示:「中國現在不讓台灣對外簽署FTA,因為這是涉及主權的問題,台灣要想與他國簽FTA,需經中國同意。」此時,與其一廂情願認為先簽ECFA,中國就會同意我們與其他國家簽FTA;不如舉辦公投,當多數台灣人民同意政府與中國簽ECFA時,由於中國一再阻撓我國與先進國家簽訂FTA,所以,我們應以我國與歐美日先進國家簽定FTA做為簽ECFA的前提條件,以確保台灣未來生存與發展的自由選擇權。

【檔案下載】解構ECFA神話

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2 則迴響

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  1. 張三 / 四月 29 2010 21:30

    東協加一今年1月1日生效,至今不過4個月,(印尼工會評估印尼將有700萬人失業) ,東協各國便已深受中國威脅。

    PS: 印尼工業部要求146項產品降稅延後1年實施,另60項延後2年,另22項延後至2018年才實施。

    • kslintw / 五月 3 2010 12:55

      謝謝您提供資料喔!
      歡迎常來參觀~ ^^

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