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2009/07/29 / kslintw

亞洲金融家 8月號

亞洲金融家 8月號

稅率越低越好?

林向愷

  財政部日前公佈2009年上半年全國賦稅收入,中央政府稅收較去年上半年同期減少1513億元,減幅為20.2%,其中所得稅減少1030億元,營業稅減少147億元,關稅減少99億元,貨物稅減少98億元,皆創歷史新高,預估中央政府本年度將出現2000億元的稅收短徵。馬政府也一貫將稅收短徵問題推給國際經濟不景氣,但短徵背後隱藏的危機值得重視。

  現代民主國家政府依法律規定及社會需求決定政府歲出規模後,再決定財源籌措,故不同於民間企業、家庭與個人,政府採「量出為入」原則編製預算,由於稅率與稅制變動必須由立法院通過,調整彈性低,無法因應景氣變化,政府需藉向外舉借以維持預算收支平衡,故舉債是政府財政維持調整彈性重要的機制。當財政赤字居高不下導致政府未償還債務餘額成長過快時,大家才會擔心政府財政能否維持長期平衡。

  解嚴後,朝野政黨皆習於對政府債務行為做嚴格規範以抑制政府支出,同時又以經濟發展為名進行各項減稅,導致稅基流失,稅收始終無法與經濟成長同步增加,這才是我國財政問題所在。景氣衰退固會造成財政赤字上升,但景氣復甦後財政赤字問題便可自動解決。由於我國財政赤字係由前述結構因素所造成,景氣衰退成了掩飾財政結構不健全的表面理由。

  為符合債務上限規範,政府面臨無調整彈性的經常支出時,只有被迫取消部分公共建設的支出或虛增政府收入。舉例說,當國內外主要經濟研究機構、英國《經濟學人》雜誌以及IMF已先後將2009年台灣經濟成長率預測值調為負值時,行政院主計處仍以5.08% 經濟成長率為基礎編製本年度總預算。由於2009年第一季實際經濟成長率與主計處編列預算的假設條件差距過大,是中央政府上半年稅收預算達成率創歷史新低的主要原因。若下半年景氣仍無法好轉,中央政府更將面臨《公債法》短期墊借上限規範所產生現金調度的困境。

  其次,《公共債務法》雖為債務管理訂下各種規範,政府仍可藉特別條例,將特別預算向外舉借金額排除於《公債法》上限規範之外,讓債務規範的效果大打折扣。近來,政府為因應重大事件及擴大公共建設規模,以特別預算方式編列預算,導致帳面的財政數字看不出政府實際的財政狀況,財政透明度降低。舉例說,98會計年度中央總預算原本就編列1,650億元向外舉借額度,符合舉債上限規範,若再加上發行消費券特別預算857億元,以及振興經濟擴大公共建設特別預算1,491億元等支出,本年度中央政府舉債金額將超過4,300億元,為史上最高且超過舉債上限。

  財政赤字逐年升高,對經濟復甦將產生幾個不利後果,首先,財政赤字升高將使得民間部門及政府未來借貸成本上升,影響到民間投資及民間消費意願,也增加政府利息負担,讓台灣經濟無法順利復甦。其次,馬政府振興經濟或救失業率所推出的方案多屬短期救急計畫,缺乏長遠目標與願景,這些金額龐大的計畫若未能發揮應有的效果,勢必影響台灣景氣復甦時機與力道,可能造成中央政府未償還債務餘額佔GDP比重居高不下,財政政策將難以持續。民間部門一旦預期到未來政府將被迫削減政府支出或增稅以維持政府財政長期平衡,亦將影響民間投資與消費意願,使得經濟無法穩定成長。

  Buchanan及Wagner兩位學者曾提出「財政幻覺」理論說明為何政治人物或政府部門偏好透明度較低的預算。由於政府部門及政治人物與具有投票權公民所擁有的預算資訊不對稱,財政透明度愈低,具有投票權的公民會因資訊不足愈會低估政府支出的真實成本或高估政府支出的實際效益,所以政府為增加支出規模,常會降低財政透明度。其次,政府編製預算時,為尋求最多民眾的支持,往往會採取財政透明度較低的模糊策略。但財政透明度過低,勢將影響到國家主權的評等,導致民間部門與政府籌資成本上升。

  財政赤字更是反映政府自我管理能力的重要指標。政府無法有效控制財政赤字,代表政府無力管理本身事務,也代表社會無力應付經濟挑戰,故政府控制財政赤字的決心對企業與消費者信心的影響至為重要。政府重建財政紀律,提升財政透明度,不僅能降低利率,更會提高民間部門的信心,促成更多的消費與投資,進而創造更多的工作機會。控制財政赤字對政治領導人而言是一項痛苦的決定,因為它涉及以必然的短期政治痛苦換取長期有可能但無法保證必然實現的經濟利益。美國前財政部長魯賓在其回憶錄一再推崇柯林頓總統,就是因為柯林頓堅信削減財政赤字才能重建民眾對政府信心並恢復美國經濟成長。為達成目標,他排除國會的壓力以及支持者的不滿,這也是九0年代美國經歷二次戰後最長的景氣擴張期最重要的關鍵。

  國民黨重新執政後,若執政者仍忽略政府財政自我管理的重要性,將財政問題視同財務操作,只想著如何周轉度過難關,也無視租稅功能背後所欲達成的社會公平正義,則財政問題只會更惡化。畢竟,稅負只是影響總體經濟表現的諸多因素之一,不能將其視為妨礙經濟發展的唯一因素,以為稅率愈低愈好。 

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