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2009/04/27 / kslintw

為國家前途政府應適度規範廠商赴中國投資

為國家前途政府應適度規範廠商赴中國投資

林向愷

  中國亦了解唯有兩岸維持密切的經貿關係才能把台灣拉住,一旦台灣在經濟上不能獨立自主,兩岸統一的問題就自然迎刃而解。另一方面,我們則認為與中國發展過度密切的經貿關係,對台灣有不利影響,加上國統綱領進入中程(實施三通)有其前提,所以,政府對三通自然採取消極態度。由於兩岸經貿關係日益密切,不少台商對兩岸因無法三通而導致人員、商品、資金以及訊息進出不便漸感不耐。為對我政府施壓中國必然丟出要台灣立即談判「三通」的要求,看台灣方面如何回應?此時,李總統的兩岸經貿發展策略則是以「台灣經貿不能維持獨立自主,則維持現狀的代價就會變得很高」為主要考量,只要兩岸的政治定位未能釐清前,應以小心謹慎原則規範兩岸經貿交流。

  在目前的全球經貿體系中,大多數產品都必須使用許多中間投入,生產過程也分為很多階段,而這些生產階段及做為中間投入的商品又常適合在不同國家生產。於是一個產品由數國的企業合作完成,目前已相當普遍。因此,一些主張加強與中國發展經貿關係的人士就強調 「上游移往中國以便取得原料,而國內集中發展高附加價值的中游產品」或 「將低層次產品移往中國生產,而國內專門生產較高層次產品」。不過規模較大的國家,特別是國內區域發展差異很大的中國,有很多分工都可以在國內自己進行,而不一定要依賴其他國家。所以,這些主張兩岸產業分工的論調忽略了中國不僅不一定要和我國進行產業分工合作,更有可能直接和歐美日先進的國家合作,或是在初期與我國進行產業分工合作,之後採取進口替代策略或其他往上向下擴充的產業發展政策來取代我們,而使產業分工變成進一步取代我國產品的階段性策略。過去,我們常看到許多生產勞力密集產品的廠商赴中國投資後,造成中、上游產業跟著前往投資的例子。由此看來,中國較有條件將目前依賴外國提供的中間產品改在國內生產,而中國的科技能力亦能達到這個目的。為降低被替代的風險,政府有必要對廠商赴中國投資做適度規範,小心謹慎為宜。

  李總統發表特殊國與國關係的談話後,國內有人開始擔心中國若採取措施抵制台灣商品的進口時,此舉將對我們商品出口以及個別產業發展可能會產生何種不利的影響?台灣經濟研究院的一項研究計劃中曾建立類似的經濟衝擊指標,以了解萬一中國突然採取不利於台灣的貿易抵制政策,造成兩岸貿易無法正常進行時,縱使國內廠商已採取各種分散風險,減少損失的對策後,台灣整體產業以及個別出口產業仍有多少無法避免的損失。以1996年的估計出來的數字來看,台灣總出口中約有 8.4%是我們出口貿易中因中國貿易制裁無法規避的損失。若進一步考慮到對其他相關產業的波及效果,則出口貿易無法避免的損失將增加到12.2%。至於對個別產業的衝擊,台經院該項研究顯示:對中國市場的依賴度愈深的產業,一旦中國對台灣採取貿易抵制措施,所受到的衝擊也愈大。此外,當廠商對中國市場的依賴度愈高,廠商的行為愈容易受到中國的影響,包括被脅迫增加對中國的投資,甚至發表符合中國利益的言論。所以,兩岸經貿發展若過份密切,將使我國內部政經風險大幅提高。

  隨著經濟發展,我國工資上漲而新台幣又在一九八六年大幅升值,加上後進國家紛紛加入國際競爭行列。亞洲四小龍中,以台灣,南韓以及香港的產品在歐美日市場被東南亞後進國家 (尤其是中國)替代的最為嚴重,而星加坡由於產業升級較為成功,因此被替代的情形較為輕微。許多人因而擔心我國產品在工資高於後進國家而技術又不如先進國家的情形下,是否會有被二者夾殺而失去發展的危機?不過,在自由貿易體制下,各種產品和生產要素的價格依市場機能調整後,每個國家都會依其國際比較利益而有一些產品在國際市場上具有競爭力。因此,遭到夾殺而使所有產業都無法存活的現象不太可能發生。由於台灣產品在歐美日國家市場被亞洲後進國家尤其中國替代的多屬中、低度技術產品,顯示我國產業升級的速度只要夠快,被替代的情況應會較為緩和。

  經濟發展過程中,產業結構必然會有所改變。當傳統勞力密集產品喪失國際競爭力,而行銷設計等創新附加價值與產品區隔工作推展又不順利時,生產這些產品的廠商大都只有轉到後進國家繼續經營,造成這些產業中不少工作機會消失,但在其他產業也會因產業升級而有不少新的工作機會出現。例如,相對於後進國家,我們的比較利益移轉到中、高技術密集產品的生產,中、高技術密集產品出口增加將會帶動高技術勞工所得快速上升。所以,自由化固可讓我們發揮比較利益,但高低技術勞工的所得差距亦會擴大。只要勞工在轉換工作時必須付出的調整成本不是太高,這種產業結構改變對勞工就業的衝擊也就不至於太大。一旦後進國家經濟發展速度快到讓我們的產業結構被迫跟著急速改變,甚至快到讓國內勞工無法及時調整時,勞工的就業與所得就會產生問題。

  另一個更值得我們重視的趨勢就是在當前經貿全球化大趨勢下,企業主的資金與機器設備相對於國內大部份低技術勞動人口更能快速地跨國移動。傳統產業大量外移的結果,企業在海外另創第二春,而企業主亦可因而獲得更高的投資報酬率;然而原來在這些產業工作的大多數勞工由於無法做跨國移動,當較有國際競爭力的出口部門所能提供的工作因企業外移而減少時,他們只有在非貿易財部門或受到政府保護的內需產業中,和外勞競爭找工作,造成低技術勞工所得的成長變慢。也就是說,高科技,高勞動邊際生產力,高薪資所得三者間關係在當前資金與技術跨國間移動愈來愈無障礙情形下不必然一定存在。試想一個擁有資金與高科技的廠商,若它能在東南亞國家或中國以台灣六分之一工資雇用到所需的高技術勞工時,為何它必須選擇留在台灣呢?當有此想法的廠商為數不算太多時,對國內勞工的衝擊還不會很大;但面對中國經濟的規模比我們要大很多時,當為數夠多的廠商都如此做時,那衝擊就不容忽視。

  國內所得分配持續惡化對我國經濟發展遠景將會產生不利影響,所得分配和經濟成長之間主要透過投資產生關聯。當所得分配愈不平均時,低所得階層的個人或家庭面對為數少但非常富有的個人與家庭時較易流於不滿,而傾向於對現有社會政治制度做較大幅度的變革。亦即,所得分配愈不平均事實上等於鼓勵低所得的個人或家庭訴諸於和平或非和平方式來改變現況,而此種不滿情緒高漲往往會導致社會政治變得不穩定。

至於社會、政治不穩定對投資意願的影響則有以下三個管道:

(1)   新政權將會採取較高的所得稅率做為改善所得分配不平均的手段,較高的所得稅率會影響廠商的投資意願。

(2)   大規模示威會阻礙正常生產活動,進而影響資本或勞動生產力。廠商從事投資活動時,只要預期未來資本生產力會受到影響,此時廠商的投資意願就會受到影響。

(3)   當社會與政治不穩定程度高到某一程度後,政府政策不確定程度就會變大,甚至威脅到人民財產權的維護。而這些都會讓投資、經營環境不確定程度提高,對廠商投資意願造成不良影響,造成廠商不願意留在國內投資或將工廠遷往國外。

  投資意願一旦受到影響將導致經濟成長速度變慢。所得分配與經濟成長間關連性的實証研究近來深受歐美經濟學界的重視,哈佛大學經濟學教授 Alesina 最近完成的一系列跨國實証研究發現:所得分配不平均程度愈高導致政治愈不穩定,對投資以及經濟成長都會產生負面的影響。另一方面,依歐美先進國家發展來看,當國民所得超過某一水準之後,所得對個人的福祉已不再那麼重要,而個人對生活品質的感受主要來自社會是否合於公平正義的原則。一般來說,在社會、經濟最公平的國家,其人民生活滿足感也最高。所以,所得分配平均有助於提升國民的生活滿足感。

  我國產品正面臨來自後進國家的競爭而逐漸為其所替代,而資源跨國移動速度快慢不一造成國內所得分配惡化。縱使所得分配惡化是經濟國際化無可避免的結果,我們的發展策略與方向應如何調整以減輕這種後果?哈佛大學經濟學者 Davis 在一九九六年的一項研究指出:衡量一個國家的比較利益時,比較的對象不應是全球經貿體系中所有的國家而應是與該國有類似生產條件的國家群。台灣和其他亞洲四小龍國家一樣,正處於先進國家以及後進國家之間:亞洲後進國家相對於我們的優勢在於她們有豐沛的勞力,而歐美日先進國家相對於我們的優勢在於她們有更先進的技術,較充裕的資金。也就是說,台灣在全球經貿體系中正處於一個關鍵的十字路口,不同發展方向與策略的選擇,可以讓我們發揮不同的比較利益,進而對國內人民生活品質有不同的意涵。為方便說明,假設商品可分為高、中、低度技術密集三種商品,又假設任何一個國家都不可能同時生產這三種商品。此時,我們依國際比較利益分為兩組,先進組的國家只生產高、中度技術密集的產品;而後進組國家只生產中、低度技術密集產品。若台灣選擇與後進組國家發展密切的經貿易關係,由於這組中的國家只生產中、低度技術密集產品,台灣在這組中技術與資本都較為豐沛,和其他組內國家分工的結果是我們以生產中技術密集產品以及少量的低技術密集產品,並以出口中技術密集的產品所得的收益來支付進口高、低技術密集產品所需的費用。但若我們選擇加速產業升級將台灣推進到先進國家組中,此時依比較利益分工的結果,我們生產的型態是除高技術密集產品外,就是中技術密集產品的生產,並以出口中技術密集商品的收益來支付進口高、低技術密集產品所需的費用。

  兩種發展方向雖有類似的貿易型態,卻有完全不同的商品生產結構以及不同的產業結構改變;由於兩種發展方向下,我們所發揮的比較利益又不盡相同,不同的產品生產結構對廠商和勞工有完全不同的意涵。倒底何者是我們應選擇的發展方向與策略:強化台灣與後進國家的經貿關係;結合台灣的資金、技術、和當地的勞力繼續從事中、低層次產品的生產;抑或引進歐美先進國家技術,結合台灣資金、高科技人才在台灣從事高科技以及高附加價值產品的生產。由於我們相對於先進國家的比較利益不在資本或技術,我們應善加利用當前資金與技術跨國間移動愈來愈無障礙的趨勢,引進先進國家的生產技術讓我們所擁有的豐沛高技術勞工有更多機會投入於中、高技術密集商品的生產,此不僅能加快我國每人平均所得的成長速度,更有助於減輕一旦低技術勞工無法順利轉換到高科技產業工作,政府必須以社會安全體制協助這些個人與家庭維持基本生活時所須承受的財政負擔。亦即,與先進國家經貿合作將讓減緩國內所得分配惡化所必須付出的代價降低。顯然,兩者之間較佳的選擇應是採取與歐美日先進國家發展密切的經貿關係。唯國內許多主張加強與中國發展經貿關係的學者,認為經濟國際化過程中,和後進國家如中國有密切經貿關係是無法避免的趨勢,更可發揮我們的比較利益,政府不應該干預或規範,至於所得分配的惡化則認為是經濟發展無法避免的結果。

  前述Davis 的分析則提供我們在選擇正確發展方向與策略一個思考方向。一旦選擇積極和先進國家合作,我們在全球經貿網路的定位調整過程中,應把台灣變成一個技術輸入國。這種策略能否成功還需視我們是否能吸引並留住高科技人才,其前題是台灣必須營造一個優質的生活環境。此時,政府首要工作應是加速基礎建設,充實人力資本以及改造軟硬體環境。而且這些因素是很難做跨國移動,更是我們可完全掌握的。而最有效的做法就是改造國內總體環境優於租稅競爭。

  經濟發展過程中,隨著產業結構的改變。會有不少工作機會消失,亦會有不少新的工作機會出現。由於勞工本身所擁有的人力資本或技術以及其他不易調整因素都會造成其工作轉換時的調整成本相當高,一旦後進國家經濟成長速度快到讓我國產業結構改變亦快到其國內勞工無法及時調適時,勞工就業狀況就會發生結構性的變動。過去十年來,由於後進國家的勞動生產力相較於我國仍然很低,所以,上述問題縱使存在亦不算太嚴重;主要原因在於後進開發中國家勞工教育程度仍低而且整個軟硬公共建設不足。所以,只要我國能持續維持較高教育水準與品質,較優質的企業管理以及較豐沛的軟硬體公共建設,我國的勞工仍能享受較後進國家為高的薪資所得,而其產業亦不可能完全為後進國家所替代。

  依要素價格均等化理論來看,加入WTO後將會使我國低技術勞工的薪資下降,因為這些勞工大多在勞力密集的產業裡工作。當後進國家的勞力密集的產品大量出口到我國的結果,將會使該產業的工作機會減少,工資上漲的壓力減輕。另一方面,我國高技術密集產業的勞動薪資則會快速上升,因為此為我國比較利益所在。高技術密集產品大量出口結果,自然會帶動高技術勞工工資的上漲。然而上述要素價格均等化理論並不必然意謂我們的平均工資率將會下降。事實上,由於我們擁有數量較多的高技術勞工,貿易自由化加上資本可更自由在不同國家間移動,只會造成資本會轉移到後進國家繼續從事勞力密集的產品生產,此為後進國比較利益所在,而我們國高技術密集或高資本密集的產業則因擁有比較利益會吸引國際資本投入這些產業的生產。所以,貿易自由化並未必然造成工資率的下降,只會造成高低技術勞工薪資所得的差距日益擴大。

  當我們自後進國家進口勞工密集商品比重還不是很大時,與後進國家發展密切經貿關係對國內低技術勞工的衝擊還不會很大。加入WTO後這個比重將會增加很快,則衝擊程度也就會大幅上升。當低技術勞工的就業以及所得成長出現問題時,政府不可避免地就要準備以社會安全體系來減輕此對社會的衝擊,這是貿易自由化的代價。若政府忽視它,則會為未來社會不穩定以及貿易保護主義埋下種子。

  陳水總統當選人在其所提出的兩岸經貿關係時曾指出:「長期以來,國內經常陷入『嚴厲禁止』與『全面開放』二者選一的迷思中。認為不是戒急,就是大膽西進。這樣子處理兩岸經貿問題的方式,過度的簡化了兩岸經濟議題的複雜性。」他認為這種處理方式基本上是把「經濟利益」和「國家安全」視為對立互斥關係,並把當前政府對兩岸直接通航,直接貿易和投資的限制歸因於此種對立互斥關係的舊思維。然此種對立互斥關係係鞏固於中國堅持「一個中國」原則作為兩岸經貿以及政治談判的前提。

  由於中國對我國仍有敵意,陳水扁在其「跨世紀的兩岸經貿關係」一文中主張,採取防禦性措施,例如:避免自中國進口重要農品、能源及其他重要戰略物資。此外,他認為要特別注意,中資來台的問題,具體措施包括:

第一、我們對來台中資的審查,應由目前「針對資本比例上限」的管制方式,改為「針對資本屬性」和「針對投資項目」的管制方式。這就是說,中資來台應保留政府得以進行審查的彈性權限,所謂「針對投資項目」則是援用WTO有關「安全條款」或「特別防衛條款」的規定,限制中資介入電力、電信、鐵路、電視、廣播、報紙、金融、證券等行業。

第二、我們應該針對中資來台建立一套完善的查核制度。除了針對特殊個案加以監督外,也應該建立定期抽查制度,避免中資以匿名、借殼、改換所有權人等方式逃避監督。

  總結來看,陳水扁認為台灣產業升級若能順利完成,兩岸經貿所隱藏的國際性成為「次要矛盾」。亦即,只有國內經濟充份改造後,兩岸經貿關係發展才不致於對台灣的國家安全與利益造成傷害。陳水扁的兩岸經貿策略雖強調積極性措施優於防禦性措施,但整個架構仍脫離不了李總統的兩岸經貿發展策略,亦即,兩岸間政治定位未能得到某種程度解決,在國家安全與整體利益的考量下,兩岸經貿的發展仍應小心謹慎。一旦國內經濟體質已得到調整,陳水扁主張,在國家安全與對等互惠的前提下,兩岸海運採取「雙方直航,權宜輪先行」的原則,至於空運方面,則由台灣的航空公司經營,利潤由台、中雙方共享,由於中國堅持在「一個中國」原則下,兩岸如何在短期完成經貿及三通談判,換句話說,除非陳水扁能跳脫現有兩岸經貿發展架構,不然任何策略的調整,仍停留在邊際層次,五二0之後,我們對新政府的兩岸經貿政策,可以有所期待,但不應有太高的期望。

  無論朝野對台灣國家發展方向有多大歧異, 未來不管要統要獨,但都必須先確立兩岸各有一個擁有完整主權的政治實體。宣示完整主權的方式有: 人民選自己的總統, 組成自己的政府,參加國際組織或元首出國訪問。二次民選總統選舉後,台灣正常的民主政治已初步建立。但我們在國際社會擴展生存空間仍相當艱辛,目前還能取得一定的空間, 在於台灣的經貿實力以及民主化成果。新政府累積「以拖待變」本錢的具體作法有:繼續深化民主政治,讓全體人民更能自由地表達其意願,加速確立經濟發展內涵,建立永續發展的基礎,維護生態與環境以提昇人民的生活品質,建立社會福利體制,保障人民的基本生活,並以此向國際社會宣示台灣是一個理性、愛好和平、崇尚民生、生活品質優越的國家,以贏得更多民主先進國家的支持。

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