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2009/04/27 / kslintw

「釐清預算權爭議的來龍去脈」:從核四釋憲案談起

「釐清預算權爭議的來龍去脈」:從核四釋憲案談起

林向愷  台大經濟系專任教授

劉靜怡  中央大學產業經濟研究所專任助理教授

  行政院宣佈核四停建,引燃一連串的政治風暴。在野黨以行政權停建核四的決策既屬違法之舉,又有枉顧憲政體制之嫌,做為推動總統罷免案的理由。相對地,執政不滿半年的行政院,則宣佈將針對此一涉及公共政策和預算案的爭議,主動聲請大法官會議解釋,釐清憲法爭議。在這場民主政治風暴裡,預算案效力是否等同於法律案之效力,以及行政權有無不執行立法權所通過的預算等等爭議,應該是此一釋憲的爭議焦點所在。另一方面,高雄市議會以屠宰場組織編制尚未廢除,市政府必須繼續編制屠宰場預算為由,兩度退回市政府總預算案,市政府則認為預算編製應依其年度施政計畫,若市政府決定不再從事屠宰業務,自可不編列屠宰業務預算。行政權不就特定政策編列預算稱不上違法,只有政治責任問題。

  從民主國家的預算體制發展歷程來看,我們可以發現決定預算權在行政權和立法權兩者間如何歸屬的衡平機制,和一個國家的民主發展程度高低,往往有相當高的關係。究諸實際,在政治風暴的背後,隱含的卻似乎正是「預算權」和「民主發展」兩者之間的關係,在台灣的民主改革進展到政權和平轉移的西元二○○○年的今天,仍然未能釐清。甚至,更重要的問題如我國目前預算法制的實質內涵,和憲政體制的設計是否相符的問題,仍然未能冷靜理性地進行透徹討論。

  我們認為:由司法權處理此一爭議,乃民主憲政體制下解決紛爭的必要管道,無所謂「人都殺了才問有沒有罪」的問題。撇開此種情緒化反應不論,我們認為司法權未來針對此一釋憲案進行審理和做出解釋時,不須失之瑣碎,而應深思預算權所彰顯出來的民主憲政發展程度意義。換言之,民主憲政制度發展越為成熟的國家,在預算制度的配套方面,應該越為周密,有關預算權歸屬的辯論,也應更加精緻,美國多年來在以預算做為行政立法兩權制衡的重要機制之一所引發的憲法爭議,以及隨著預算平衡法案而來的諸多辯論,均是立即可及的實例。因此,這個釋憲案,正是大法官會議針對「預算權」和「權力分立制衡」關係發揮澄清作用的最佳時機。

  核四案所涉及者乃行政院不執行立法院所通過之預算的問題,行政院所引用的依據係基於行政權與立法權分立之憲政原理,行政院編列之預算案,經立法院審議通過而取得預算執行之授權,此既為行政權基於施政需求而來,自得因政策之變更而調整。行政院經審慎評估通盤考量後經院會通過停建核四,並無違法之處。在此同時,對照高雄市政府市和議會兩者間針對高雄市屠宰場預算是否應該編列,否則市政府有無違法問題的爭議,我們還可以發現預算法第三十二條和第八十五條規定之主管機關以及附屬單位預算均應遵照施政方針編列預算。此一理論上應該歸屬於行政權政策決定和裁量範圍的權利,似乎也成了兩個事件的爭執點所在。簡言之,如何看待和詮釋「行政權基於正當理由不執行或者不充分執行預算」,以及「行政權基於其年度施政計畫的內容,不編列特定預算」兩者的法律和憲法意義,顯然是我國預算法制在理論和實務兩方面均有待釐清的問題。我們相信類似問題,在政黨政治運作軌跡日趨顯著的未來,會更加頻繁地出現,無論在中央的行政權和立法權間預算爭議方面,或者地方政府和議會間亦然。

  上述問題的釐清,首先涉及我國預算權的歸屬和憲政體制是否相符的問題,亦即在憲政體制上針對總統制、內閣制或雙首長制等制度所做的選擇,同時也與地方自治制度的設計相關。以美國為例,總統與國會在預算程序中的權限分配,正反映出憲政體制的選擇和預算權兩者間的嚴密關係,同時,多年來美國總統和國會兩者有關預算權限分配爭議的諸多辯論,不但顯現出預算權之爭乃民主憲政發展的常態,不值得在政治運作場域內無限上綱,徒然模糊焦點,美國在預算權辯論方面之理性精緻程度,更是值得我們效法反省。換言之,在總統制、內閣制和混合制等不同的制度設計下,行政權和立法權兩者間權力歸屬的分立制衡武器,本有強弱之分,理論上也應該牽動預算權歸屬的設計走向,而預算權之爭所顯現的民主憲政發展意義,更不容漠視。

  自此一角度出發,本文所論的預算爭議顯然還涉及我國現行預算權的歸屬是否妥適,以及範圍大小是否恰當,足以確保立法權和行政權兩者各自權限所需,以及確保兩者間衡平關係等關鍵問題。因此,此次核四釋憲案表面上看來雖屬具有相當高特定化性質的案件,不過,釋憲案之具體內容將以何種形式呈現出來,是否扣緊憲政體制,以及是否觸及或討論國家整體預算制度中所關切的預算權調整方向的問題,亦即此一釋憲案在歷史定位上將是純屬核四興建與否此類和重大公共政策有所牽連之個案解釋,抑或將顯現出一定程度以上的普遍性意義,似乎值得準備提出釋憲案的行政院,以及未來審理此一釋憲案的大法官會議三思。

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